07.09.2016

Brauchen wir ein Bundes-Schienen-Personen-Fernverkehrsgesetz?

Jeder Fahrgast, der in den letzten Jahren regelmäßig die Fernverkehrsangebote der DB nutzte, hat feststellen müssen,  dass sich das Angebot im Schienen-Personen-Fern-Verkehr  (SPFV)  schrittweise  verschlechtert hat. Zunächst wurden die bei den Fahrgästen  sehr beliebten InterRegios ersatzlos gestrichen. Lediglich einige wenige Linien überlebten den Rotstift und wurden zu InterCitys umgewandelt. Es gab in Deutschland mal 24 InterRegio-Linien, die z.T. auch ins benachbarte Ausland fuhren. Am 27. Mai 2006 fuhr der letzte InterRegio. Da diese Züge im Zweistundentakt auch  Randlagen bedienten, war ein betriebswirtschaftlich auskömmlicher Betrieb nicht auf allen Linien erreichbar. 25 Städte über 50 000 Einwohner und 72 Städte zwischen 20.000 und 50.000 Einwohnern werden seit dem nicht mehr vom SPFV bedient. Zusammen sind das 97 Städte, die vom Fernverkehr abgehängt wurden! Es traf Städte wie Chemnitz, Zwickau und auch Trier. Großstädte wie  Mönchengladbach und Krefeld werden  heute in Tagesrandlage nur noch einmal  täglich per InterCity mit Berlin und Aachen  umsteigefrei verbunden.

Dann  folgten weitere Angebotsstreichungen und es traf auch das InterCity-System. Vormals umsteigefreie Verbindungen nach  Berlin und Konstanz an den  Bodensee, wie  z.B. auf der Main-Weser-Bahn, wurden gekappt. Jetzt  muss umgestiegen werden, und die Reisezeiten haben sich erheblich verlängert. Der Nachtreisezugverkehr wird Ende des Jahres 2016 eingestellt. Der Autoreisezugverkehr folgt im nächsten Jahr.

Auf einzelnen Linien wurde das Fernverkehrsangebot gar komplett gestrichen. Beispiel: Koblenz – Trier – Luxembourg. Als Ersatz verkehren hier jetzt langlaufende Regional-Expresszüge, die vom Bundesland Rheinland-Pfalz aus  Regionalisierungsmitteln  subventioniert werden. Eigentlich  ist das rechtswidrig. Nach Art. 104a GG ist eine Mitfinanzierung des Fernverkehrs durch die Länder ausgeschlossen. Bei der Angebotsumstellung auf der Moselbahn ist das besonders problematisch, weil mit dem Unternehmen SÜWEX („Süd-West-Express“) ein Unternehmen der DB Gewinner der Ausschreibung ist. Deren fünfteilige Flirt-3-Züge bedienen nun im Stundentakt die Relation Koblenz-Trier-Saarbrücken-Mannheim. Wegen der Länge dieser Verbindung kann nicht mehr von „Regionalverkehr“ gesprochen werden. Es scheint sich hier ein Trend abzuzeichnen, der bedenklich stimmen muss. Quasi durch die Hintertür werden die an sich schon knappen Regionalisierungsmittel trickreich für Leistungen angezapft, die eigentlich dem Fernverkehr zuzuordnen sind. Ein Schelm, der Böses dabei denkt: Es ist bekannt, dass im Nahverkehr nicht nur auskömmliche Einnahmen erzielt, sondern sogar Gewinne erwirtschaftet werden können.

Das  Regionalisierungsgesetz (RegG) von 1993  definiert in § 2:

Öffentlicher Personennahverkehr im Sinne dieses Gesetzes ist die allgemein zugängliche Beförderung von  Personen mit Verkehrsmitteln im Linienverkehr, die überwiegend dazu bestimmt sind, die Verkehrsnachfrage im Stadt-, Vorort- oder Regionalverkehr zu befriedigen. Das ist im Zweifel der Fall, wenn in der Mehrzahl der Beförderungsfälle eines Verkehrsmittels die gesamte Reiseweite 50 Kilometer oder die gesamte Reisezeit eine Stunde nicht übersteigt.

Von Daseinsvorsorge und Gemeinwohlverpflichtung, wie in den EU-Richtlinien und dem Grundgesetz (siehe weiter unten) gefordert, kann im Fernverkehr keine Rede sein. Ein Gesetz, dass der DB-AG auferlegt, sich mit ihren Fernverkehrsangeboten am Gemeinwohl und der Daseinsvorsorge zu orientieren, gibt es nicht. Dabei ist die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet ein grundgesetzlicher Auftrag.

Außerdem gibt es, obwohl politisch gewünscht, im Fernverkehr auf der Schiene keinen Wettbewerb, wenn man mal vom HKX (Hamburg-Köln-Express) auf der Strecke zwischen Hamburg und Köln absieht.  Die Zwänge und Notwendigkeiten, die sich aus der Eigenwirtschaftlichkeit ergeben, sind das Maß aller Dinge. Es müssen Gewinne erwirtschaftet werden, sonst wird nicht gefahren. Der Service-Gedanke bleibt buchstäblich auf der Stecke. Der von Politikern immer wieder formulierte Wille, nicht zuletzt auch aus Klimaschutzgründen, mehr Verkehr auf die umweltfreundliche Schiene zu verlagern, wird verfehlt.

Ganz anders stellt sich die Situation im Nahverkehr dar. Seit der Bahnreform im Jahre 1993 hat sich der öffentliche Personennahverkehr zu einem großen verkehrspolitischen Erfolg gemausert. Die Bundesländer haben als Aufgabenträger mittels Ausschreibungen Wettbewerb hergestellt und so zahlreiche Angebotsverbesserungen auf die Schiene gebracht.

Wesentlich für diese positive Entwicklung ist die im Jahre 1993 beschlossene Bahnreform. Der Bundestag hat am 2. Dezember 1993 und der Bundesrat am 17. Dezember 1993 der Bahnreform per Grundgesetzänderung zugestimmt.  Es wurde der Art. 87e in die Verfassung eingefügt. Im Gesetz zur Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs vom 27.12.1993 wurde den Bundesländern die Aufgabe der Organisation des Schienenpersonennahverkehrs (SPNV) übertragen. Zu diesem Zweck haben die Länder eigene Gesetze erlassen. 

Aus Sicht des Fahrgastes unverständlich ist, dass die erfreuliche Entwicklung im Nahverkehrs am Fernverkehr vollkommen vorbeigegangen ist. Der Grund  ist einfach: Der Bundesgesetzgeber versäumt  seit nunmehr über 22 Jahren ein Gesetz zu verabschieden, das auch im Fernverkehr die Gemeinwohlverpflichtung und Daseinsvorsorge sicherstellt. Die Politik hat es in all den Jahren verstanden, die Monopolstruktur im Fernverkehr letztlich zum Schaden der Gemeinschaft (Fahrgäste) unangetastet zu lassen. Der wirtschaftliche Erfolg der DB-AG gab ihr ja bislang scheinbar Recht. 

Aber die Zeiten ändern sich. Die verstärkte Konkurrenz durch Billigflüge und die Liberalisierung des Fernbusmarktes im Jahre 2013 haben die DB-AG aufgeschreckt. So wird der Umsatzverlust allein durch Fernbusse auf ca. 200 Mio. € pro Jahr beziffert. Jetzt plötzlich prescht der Vorstand der DB-AG mit einer  Fernverkehrs-Offensive vor: Bis 2032 sollen 350 zusätzliche Verkehrshalte eingeführt und 25 zusätzliche Städte angesteuert werden. Alle Städte mit mehr als 100.000 Einwohnern sollen mindestens im Zweistundentakt bedient werden. Das dafür notwendige neue Zugmaterial plus Infrastruktur (wie z.B. notwendige Elektrifizierungen) für 12 Milliarden € kann aus  den Fernverkehrseinnahmen (ca. 212  Mio. €/Jahr) nicht  finanziert werden. Wieder mal ist unklar, wie das gestemmt werden soll, und wie verlässlich diese Ankündigungen sind. 

Das Ziel, Deutschland mittels eines integralen Taktverkehrs auf der Schiene zu vernetzen, muss ganz oben auf die verkehrspolitische Agenda gesetzt werden. Das Thema „Deutschlandtakt“ ist zwar im Koalitionsvertrag der Großen Koalition enthalten, nicht aber in der Angebotsoffensive der DB. Übrigens hat auch Hessen den „Hessentakt“ in seiner Koalitionsvereinbarung zwischen CDU und Bündnis 90/Die  Grünen verankert. Eine  Machbarkeitsstudie zum Deutschlandtakt liegt seit dem 30. März 2015 vor und kommt zu einem positiven Ergebnis. Auch im  aktuellen  Bundesverkehrswegeplan wird erwähnt, dass ein Deutschlandtakt machbar ist. Allein: Es bewegt sich nichts.

Unbestreitbar ist: Nur mit dem Instrument eines integralen Taktfahrplans für ganz Deutschland lassen sich Verkehre in nennenswertem Umfang auf die Schiene verlagern. Die Frage, die sich stellt, ist, mit welchen Mitteln das erreicht werden kann. 

Einen  Ansatz dafür liefert der 1993 neu geschaffene Grundgesetzartikel 87e Abs.4:  

„Der Bund gewährleistet, dass dem Wohl der Allgemeinheit, insbesondere den Verkehrsbedürfnissen, beim  Ausbau und Erhalt des Schienennetzes der Eisenbahnen des Bundes sowie bei deren Verkehrsangeboten auf diesem Schienennetz, soweit diese nicht den Schienenpersonennahverkehr betreffen, Rechnung  getragen wird. Das Nähere wird durch Bundesgesetz geregelt.“  

Es ist klar, was zu tun ist: Der Fernverkehr bedarf einer gesetzlichen Regelung in Anlehnung an die gesetzlichen Regelungen im Nahverkehr.   

Der Landesverband von ProBahn Hessen hatte auf seiner Landesversammlung am 4. Juni in Gießen das Thema „Bundes-Schienen-Personen-Fernverkehrsgesetz“ (BSPFVG) auf der Tagesordnung. Es wurde beschlossen, sich für die Verabschiedung eines solchen Gesetzes einzusetzen.

Die Länder Rheinland-Pfalz, das Saarland, Bremen, Mecklenburg-Vorpommern und Baden-Württemberg haben  eine  entsprechende  Bundesratsinitiative gestartet. Auf ihrer Konferenz am 16./17. April 2015 in Rostock haben die Verkehrsminister der Länder unter Bezugnahme auf Art. 87e GG folgenden Gesetzentwurf beschlossen (zitiert nach: Bremische Bürgerschaft, Drucksache 19/20 v. 20.10.2015):

Entwurf eines Gesetzes zur Gestaltung des Schienenpersonenfernverkehrs

(Schienenpersonenfernverkehrsgesetz - SPFVG) 
Vom ... 
Der Bundestag hat mit Zustimmung des Bundesrates das folgende Gesetz beschlossen: 
Gesetzes  zur  Gestaltung  des  Schienenpersonenfernverkehrs (Schienenpersonenfernverkehrsgesetz - SPFVG)

§ 1 Gewährleistungsauftrag 

(1)  Die Sicherstellung einer ausreichenden Bedienung der Bevölkerung mit Verkehrsleistungen im öffentlichen Schienenfernverkehr ist eine Aufgabe der Daseinsvorsorge. Der Bund gewährleistet, dass dem Wohl der Allgemeinheit, insbesondere den Verkehrsbedürfnissen, im Bereich des öffentlichen Schienenpersonenfernverkehrs (SPFV) mindestens durch ein Grundangebot Rechnung getragen wird. Zusammen mit den Angeboten des Schienenpersonennahverkehrs (SPNV) soll ein integriertes öffentliches Verkehrsangebot geschaffen  und gesichert werden.  

(2)  Die Gewährleistung des Bundes für den SPFV erstreckt sich auf die öffentliche Beförderung von Personen in Eisenbahnzügen, die nicht überwiegend dazu bestimmt sind, die Verkehrsnachfrage im Stadt-, Vorort- oder Regionalverkehr zu befriedigen.  

(3) Soweit die Aufgabenträger des SPNV beabsichtigen, einen Verkehrsbedarf, der neben dem SPNV auch maßgeblich dem SPFV zuzuordnen ist, durch Zugangebote im SPNV abzudecken, soll sich der Bund an der Finanzierung angemessen beteiligen.  

§ 2 Schienenpersonenfernverkehrsplan (SPFV-Plan)  

(1)  Die erforderliche Entwicklung des SPFV, mindestens jedoch das sicherzustellende Grundangebot nach § 1, stellt der Bund in einem SPFV-Plan dar, welcher der Zustimmung des  Bundesrates bedarf. Die  Aufstellung erfolgt erstmals bis spätestens sechs Monate nach Inkrafttreten dieses Gesetzes. Er wird spätestens alle drei Jahre fortgeschrieben und veröffentlicht. Die  Aufgabenträger des SPNV sind bei der Aufstellung und  Fortschreibung zu beteiligen.  

(2) Der SPFV-Plan stellt mindestens die pflichtig durch Züge des Fernverkehrs anzubindenden Orte, die  Verknüpfungspunkte, die zu befahrenden Linien, die Taktfolge und die tägliche Bedienungszeit auf den einzelnen Linien dar. Insbesondere sind alle Oberzentren anzubinden. Das Prinzip des Integralen Taktfahrplans ist zu beachten. Der SPFV-Plan kann darüber hinaus Ziele und Vorgaben für die Qualität und die anzuwendenden Tarife enthalten.  

(3) Wichtige Ziele im benachbarten Ausland und in touristischen Regionen sollen angebunden sein. Auf geeigneten Strecken sollen auch Verbindungen im Nachtreiseverkehr angeboten werden.  

(4)  Der SPFV-Plan soll die Angebotsplanung der Verkehrsunternehmen des SPFV aufgreifen und dort ergänzende oder abweichende Regelungen vorsehen, wo dies zur Erfüllung des Gewährleistungsauftrags nach § 1 geboten ist.  

§ 3 Mitwirkungspflichten  

Die  Eisenbahnverkehrsunternehmen und die Aufgabenträger des SPNV sind verpflichtet, der vom Bund mit der Erstellung des SPFV-Plans beauftragten Stelle die für die Aufgabe erforderlichen und verfügbaren Informationen kostenfrei zur Verfügung zu stellen. 

§ 4 Inkrafttreten Dieses Gesetz tritt am Tag nach seiner Verkündigung in Kraft.  

Von entscheidender Bedeutung in diesem Gesetzentwurf sind die Regelungen, die sich aus § 2 Satz 2 dem „Schienenpersonenfernverkehrsplan“ ergeben. Hier wird im Prinzip der Deutschlandtakt verpflichtend für alle künftigen Anbieter festgeschrieben. Es darf davon ausgegangen werden, dass der Deutschlandtakt nur zu bekommen ist, wenn durch ein entsprechendes Gesetz (s.o.) die Verkehrsanbieter dazu verpflichtet werden können. Wie selbstverständlich ergibt sich aus dem angedachten Regelwerk die Notwendigkeit, Fernverkehr und Nahverkehr aufeinander „taktvoll“ abzustimmen und miteinander zu verknüpfen. Das unzulängliche Fahrplan-Flickwerk der Hinketakte, nicht merkbaren Fahrpläne und gebrochenen Anschlüsse hätte endlich ein Ende. Die ärgerliche Torpedierung gut funktionierender vertakteter Nahverkehrsfahrpläne durch Fahrplanveränderungen oder geplante Neuverkehre im Fernverkehr durch die DB-AG würde der Vergangenheit angehören. Obendrein könnte die unübersichtliche Tarifstruktur mit ihren zahlreichen Zugangsbarrieren überwunden werden. Nicht ein einzelnes privates Verkehrsunternehmen würde bestimmen, wie der Fernverkehr künftig aufgestellt sein soll, sondern der Bund in Zusammenarbeit mit den Ländern. Bedauerlicherweise hält die derzeitige Bundesregierung eine gesetzliche Regelung, wie von den Bundesländern  vorgeschlagen, nicht  für erforderlich. Sie ist der Auffassung, dass die DB-AG schon mit dem  Bundesschienenwegeausbaugesetz (!) vom November 1993 alle Anforderungen nach Art. 87e GG erfüllt! Dem Gemeinwohl und der Daseinsvorsorge sei auch dann Genüge getan, wenn statt Fernverkehrsangeboten ausreichende Nahverkehrsangebote zur Verfügung stehen!

Wie im Nahverkehr üblich, müssten die Fernverkehrsangebote nach Europarecht ausgeschrieben und bestellt werden. In einem solchen Verfahren würde dann formuliert werden, welche Qualität der Aufgabenträger – in diesem Fall der Bund – wünscht. Dinge wie Barrierefreiheit, Klimatisierung, Höchstgeschwindigkeit der Fahrzeuge, Neigetechnik ja oder nein, Art der Verpflegung, Fahrradmitnahme, welche Linien befahren werden sollen, und ob es einen Halbstunden-, Stunden- oder Zweistundentakt geben soll, würden dann Gegenstand der Ausschreibungen sein. Ein Fernverkehr, der  dem  Gemeinwohl und der Daseinsvorsorge Rechnung  trägt, kann wegen der Deckungslücke, die sich zwischen den Fahrgeldeinnahmen und den laufenden Kosten ergibt, ohne zusätzliche finanzielle Mittel nicht bewerkstelligt werden. Wenn die Fahrpreise nicht ins Unermessliche steigen sollen, muss der Bund die erforderlichen Haushaltsmittel bereitstellen. Die Eisenbahn- und Verkehrs-Gewerkschaft (EVG) schätzt den jährlichen Bedarf auf bis zu 500 Millionen €.  Ein Betrag, der den Bundeshaushalt kaum sprengen dürfte.

Derartige  Ausschreibungsverfahren, jetzt auch noch im Fernverkehr, sind der DB-AG ein Dorn im Auge. Dabei würden sich durchaus Chancen bieten. Durch Gewinn von Ausschreibungen könnten zusätzliche Verkehre generiert werden.  

Um einen Anreiz für alle Anbieter zu schaffen, könnten die Trassengebühren auf weniger nachgefragten Relationen reduziert werden. Anzustreben wäre eine Absenkung der Trassengebühren auf die Kosten des Zugbetriebs (Grenzkosten). In den Niederlanden und der Schweiz sind die Trassengebühren mit 2,50€ pro Zug-Km nur halb so hoch wie in Deutschland. Hier liegen sie bei 5€ – 15€ pro Zug-Km je nach Streckenklassifizierung. Die Einführung eines Tagesticketangebotes für ganz Deutschland analog zu den Ländertickets wäre fahrgastfreundlich und würde mehr Fahrgäste in die Züge locken. Ein weiterer  Vorschlag betrifft die BahnCard 100. Weil sie derzeit mit über 4.000 € in der 2. Klasse von den meisten Fahrgästen als zu teuer empfunden wird, haben sie nur ca. 44.000 Nutzer. Der Preis sollte auf unter 3.000 € gesenkt werden. Außerdem müssten alle öffentlichen Verkehrsmittel ohne Ausnahme inklusive sein. Zum  Vergleich: In der Schweiz sind über vier Millionen Fahrgäste zum Preis von ca. 3.360 € pro Jahr im Besitz einer Netzkarte, „Generalabonnement“ oder kurz „GA“ genannt.   

Um für die Fahrgäste einen weiteren Anreiz zu schaffen, dem  Personenverkehr auf der Schiene den Vorzug zu geben, muss die Maut für alle Fernbusse eingeführt werden. Es ist eine krasse Wettbewerbsverzerrung, wenn die Bahn Stations- und Trassengebühren entrichten muss und der Fernbus nicht. 

Sollte sich abzeichnen, dass die Gesetzesinitiative der Länder ohne Erfolg  bleibt, könnten sie den Fernverkehr auch selbst in die Hand nehmen und organisieren. Beispiele hierfür gibt es schon ansatzweise in Form von langlaufenden Regionalzügen, die nach länderübergreifenden Ausschreibungen zum Laufen gebracht wurden. Zu nennen sind in diesem Zusammenhang exemplarisch: Die Moselbahn, die Westfalenbahn und künftig der Rhein-Ruhr-Express RRX. Ganz ohne neue gesetzliche Regelungen auf Bund- und Länderebene käme aber auch dieser Weg nicht aus.  

Der verkehrspolitische Erfolg im Nahverkehr muss auf den Fernverkehr übertragen werden. So oder so besteht gesetzgeberischer Handlungsbedarf. Auf Bundesebene wäre zur Wahrnehmung der neuen Aufgaben im SPFV die Schaffung einer neuen Organisationseinheit notwendig. Man kann diskutieren, ob das Eisenbahnbundesamt oder die Bundesnetzagentur die zusätzlichen Aufgaben übernehmen können. Zur Bewältigung dieser Aufgaben müssten diese Ämter dann allerdings in ausreichendem Umfang mit zusätzlichem Fachpersonal ausgestattet werden.

(Reinhard Ahrens, Niederweimar, d. 7.09.2016)

 

 



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